Адміністративне право України

Поняття та види надзвичайних режимів

У певні періоди розвитку людства виникають гострі соціальні, техногенні суперечності, суперечності між природою та суспільством. Це зумовлює етнічні й соціальні, політичні та воєнні конфлікти, стихійні лиха, великомасштабні промислові аварії тощо. Екстремальні ситуації загрожують життю й здоров'ю людей, створюють умови для знищення значних матеріальних і духовних цінностей. Все це може обумовити дестабілізацію та руйнування соціальної системи, а тому потребує негайного проведення неординарних заходів, у тому числі правових, організаційних, економічних, матеріально-технічних та ін. Екстремальні (надзвичайні) ситуації становлять сукупність небезпечних для суспільства чинників, які створюють загрозу життєво важливим інтересам особи, суспільства, держави й потребують для свого врегулювання іншого нормативного впливу, іншої керуючої підсистеми, ніж ті, що діють у звичайних умовах.

Правові режими, за допомогою яких відбувається така перебудова юридичного інструментарію, можна визначити як надзвичайні. Вони належать до адміністративно-правових режимів.

Надзвичайні режими — це спеціальні правові режими життєдіяльності населення, здійснення господарської діяльності та функціонування органів влади на території, де виникла надзвичайна ситуація. Головним у їх змісті є те, що вони суттєво змінюють правовий статус суб'єктів цієї території, у деяких випадках — систему органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування, встановлюють заходи, які застосовуються для врегулювання ситуації.

Законодавство України передбачає три основні різновиди надзвичайних режимів: 1) надзвичайний стан; 2) надзвичайна екологічна ситуація; 3) воєнний стан.

Правову основу введення надзвичайних режимів, крім норм Конституції України (статті 92, 106), становлять Закони України «Про правовий режим надзвичайного стану» від 16 березня 2000 р., «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 р., «Про аварійно-рятувальні служби» від 14 грудня 1999 р., «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» від 13 липня 2000 р., «Про правовий режим воєнного стану» від 6 квітня 2000 р., а також закони, що регулюють діяльність окремих органів державного управління в умовах надзвичайного стану, наприклад, «Про міліцію», «Про Службу безпеки», Закон України та Указ Президента України про введення відповідного надзвичайного режиму в Україні або в окремих її місцевостях, затверджений Верховною Радою України.

Надзвичайний стан — це особливий правовий режим, який може тимчасово вводитися в Україні чи в окремих її місцевостях під час виникнення надзвичайних ситуацій техногенного або природного характеру не нижче загальнодержавного рівня, що зумовили чи можуть зумовити людські та матеріальні втрати, створюють загрозу життю й здоров'ю громадян, або під час спроби захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу України шляхом насильства й передбачає надання відповідним органам влади, військовому командуванню та органам місцевого самоврядування відповідно до Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» повноважень, необхідних для відвернення загрози й забезпечення безпеки та здоров'я громадян, нормального функціонування національної економіки, органів державної влади й органів місцевого самоврядування, захисту конституційного ладу, а також допускає тимчасове, обумовлене загрозою, обмеження в здійсненні конституційних прав і свобод людини й громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

Метою введення надзвичайного стану є усунення загрози та якнайшвидша ліквідація особливо тяжких надзвичайних ситуацій техногенного або природного характеру, нормалізація обстановки, відновлення правопорядку та спроб захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу шляхом насильства, для відновлення конституційних прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів юридичних осіб, створення умов для нормального функціонування органів державної влади і органів місцевого самоврядування, інших інститутів громадянського суспільства.

Надзвичайний стан вводять лише за наявності реальної загрози безпеці громадян або конституційному ладу, усунення якої іншими способами неможливе.

У Законі України «Про правовий режим надзвичайного стану» виділено два види такого стану: 1) виникнення особливо тяжких надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру (стихійного лиха, катастроф, особливо великих пожеж, застосування засобів ураження, пандемій, панзоотій тощо), що створюють загрозу життю й здоров'ю багатьох верств населення; 2) викликаний протиправними діями людей: здійснення масових терористичних актів, що супроводжуються загибеллю людей чи руйнуванням особливо важливих об'єктів життєзабезпечення; виникнення міжнаціональних і міжконфесійних конфліктів, блокування або захоплення окремих особливо важливих об'єктів чи місцевостей, що загрожує безпеці громадян і порушує нормальну діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування; виникнення масових заворушень, що супроводжуються насильством над громадянами, обмежують їх права й свободи; спроби захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу України шляхом насильства; масовий перехід державного кордону з територій суміжних держав; необхідність відновлення конституційного правопорядку та діяльності органів державної влади.

Перший вид режиму надзвичайного стану вводиться в Україні або в окремих її місцевостях Указом Президента України за пропозицією Кабінету Міністрів України із затвердженням Верховною Радою України.

Другий вид режиму надзвичайного стану вводиться Указом Президента України за пропозицією Ради національної безпеки і оборони України із затвердженням Верховною Радою України після попереднього звернення Президента України через засоби масової інформації або в інший спосіб до груп осіб, організацій, установ, які є ініціаторами чи учасниками дій, що можуть бути приводом для запровадження надзвичайного стану, крім випадків, коли для врятування населення або недопущення загибелі людей потрібні невідкладні заходи.

Введення надзвичайного стану на території АРК або в окремих її місцевостях може ініціювати Верховна Рада АРК.

В Указі Президента України про введення надзвичайного стану зазначають: 1) обґрунтування необхідності введення надзвичайного стану; 2) межі території, на якій вводять надзвичайний стан; 3) час, з якого вводять надзвичайний стан, і строк, на який його вводять; 4) перелік і межі конституційних прав і свобод людини й громадянина, які тимчасово обмежуються в зв'язку з введенням такого стану, а також перелік тимчасових обмежень прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень; 5) органи державної влади, органи військового командування та органи місцевого самоврядування, яким доручають здійснення заходів надзвичайного стану, та межі їх додаткових повноважень; 6) інші питання, що випливають із вищевказаного Закону.

Указ Президента України про введення надзвичайного стану, затверджений Верховною Радою України, негайно оголошують через засоби масової інформації або в інший спосіб.

Надзвичайний стан в Україні може бути введено на строк не більше як 30 діб і не більше як 60 діб у окремих її місцевостях. У разі необхідності надзвичайний стан може бути продовжений Президентом України, але не більш як на 30 діб. Такий Указ Президента України набирає чинності після його затвердження Верховною Радою України.

Надзвичайний стан в Україні або в окремих її місцевостях може бути скасований Указом Президента України раніше строку, на який його вводили, в разі усунення обставин, що зумовили його введення.

В умовах надзвичайного стану Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, міністерства, інші центральні й місцеві органи виконавчої влади, Верховна Рада АРК, Рада міністрів АРК, органи місцевого самоврядування, а також військове командування та його представники, підприємства, установи й організації відповідно здійснюють повноваження, надані їм Конституцією та законами України, забезпечують виконання заходів, упроваджених у зв'язку з введенням надзвичайного стану.

У період надзвичайного стану не можуть бути відповідно припинені чи обмежені повноваження Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Верховної Ради АРК, Ради міністрів АРК, міністерств, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування, а також судів, органів прокуратури України, органів дізнання та слідства.

Координацію діяльності органів виконавчої влади, Ради міністрів АРК, військового командування, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій здійснює Рада національної безпеки і оборони України, а в частині повноважень, що їй не належать, — Кабінет Міністрів України. На місцях можуть створювати оперативні штаби з представників Служби безпеки України, МВС України, Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи та місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування на чолі з комендантами територій.

Указом Президента України про введення надзвичайного стану в інтересах національної безпеки та громадського порядку з метою запобігання заворушенням або злочинам, для охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей на період надзвичайного стану можуть запроваджувати такі заходи: 1) встановлення особливого режиму в'їзду й виїзду, а також обмеження свободи пересування по території, де введено надзвичайний стан; 2) обмеження руху транспортних засобів та їх огляд; 3) посилення охорони громадського порядку й об'єктів, що забезпечують життєдіяльність населення та народного господарства; 4) заборона проведення масових заходів, крім заходів, заборону на проведення яких встановлює суд; 5) заборона страйків.

У разі введення надзвичайного стану в зв'язку з виникненням особливо тяжких надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, крім вищезазначених заходів, додатково можуть здійснювати такі заходи, як тимчасова чи безповоротна евакуація людей з місць, небезпечних для проживання, з обов'язковим наданням їм стаціонарних або тимчасових жилих приміщень, встановлення карантину та проведення інших обов'язкових санітарних і протиепідемічних заходів, мобілізація та використання ресурсів підприємств, установ і організацій, незалежно від форми власності, для відвернення небезпеки та ліквідації надзвичайних ситуацій з обов'язковою компенсацією зазнаних втрат тощо.

Якщо введення надзвичайного стану викликано масовими порушеннями громадського порядку, крім загальних заходів, додатково можуть здійснювати ще й такі, як: запровадження комендантської години (заборона перебування на вулицях та в інших громадських місцях без спеціально виданих перепусток і посвідчень особи в установлені години доби); перевірка документів у громадян, а в необхідних випадках проведення особистого огляду, огляду речей, транспортних засобів, багажу й вантажів, службових приміщень і житла громадян; обмеження або тимчасова заборона продажу зброї, отруйних і сильнодіючих хімічних речовин, а також алкогольних напоїв і речовин, вироблених на спиртовій основі, та ін.

Забезпечення громадського порядку, охорону життя, здоров'я, прав, свобод і законних інтересів громадян в умовах надзвичайного стану здійснюють силами й засобами органів МВС України, в тому числі внутрішніх військ, військ Цивільної оборони, СБУ відповідно до їх повноважень, установлених законом, а в деяких випадках, передбачених законом, можуть залучати і військові частини Збройних Сил України та Прикордонних військ України.

Правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації — це особливий правовий режим, який можуть тимчасово запроваджувати в окремих місцевостях у разі виникнення надзвичайних екологічних ситуацій і спрямовують на попередження людських і матеріальних витрат, відвернення загрози життю та здоров'ю громадян, а також усунення негативних наслідків надзвичайної екологічної ситуації.

Підставами для оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації можуть бути: значне перевищення гранично допустимих норм показників якості навколишнього природного середовища, визначених законодавством; виникнення реальної загрози життю та здоров'ю великої кількості людей або заподіяння значної матеріальної шкоди юридичним, фізичним особам чи навколишньому природному середовищу в результаті надмірного забруднення навколишнього природного середовища, руйнівного впливу стихійних сил природи чи інших факторів; негативні зміни, які сталися в навколишньому природному середовищі на значній території і які неможливо усунути без застосування надзвичайних заходів з боку держави, або які суттєво обмежують чи виключають можливість проживання населення й провадження господарської діяльності на відповідній території; значне збільшення рівня захворюваності населення внаслідок негативних змін у навколишньому природному середовищі.

Окрему місцевість України оголошують зоною надзвичайної екологічної ситуації Указом Президента України, затвердженим Верховною Радою України, за пропозицією Ради національної безпеки і оборони України або за поданням Кабінету Міністрів України. В такому Указі Президента України має бути зазначено: обставини, що стали причиною та обґрунтуванням необхідності оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації; межі території, на якій її оголошують; заходи щодо організаційного, фінансового та матеріально-технічного забезпечення життєдіяльності населення в такій зоні, основні заходи, що запроваджують для подолання наслідків надзвичайної екологічної ситуації; обмеження на певні види діяльності в цій зоні; час, з якого окрему місцевість оголошують зоною надзвичайної екологічної ситуації; строк, на який цю територію оголошують такою зоною.

Центральні органи виконавчої влади, Верховна Рада АРК, Рада міністрів АРК, місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи й організації здійснюють повноваження, надані їм Конституцією та законами України, й забезпечують додержання правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації та виконання заходів, передбачених Законом України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» та актами Президента України.

За наявності достатніх підстав у межах зони надзвичайної екологічної ситуації може бути введено правовий режим надзвичайного стану в порядку, встановленому відповідним законом із запровадженням додаткових заходів.

До виконання невідкладних аварійно-рятувальних і відновлювальних робіт у такій зоні можуть за потреби залучати в установленому законом порядку на добровільній основі працездатне населення, транспортні засоби громадян за умови обов'язкового забезпечення безпеки праці, а в разі необхідності за рішенням Президента України до виконання таких робіт можуть залучати військові частини Збройних Сил України та інших військових формувань. Забезпечення громадського порядку в зоні надзвичайної екологічної ситуації здійснюється силами й засобами підрозділів МВС України та СБУ відповідно до закону.

Воєнний стан — особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню й органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози та забезпечення національної безпеки, а також тимчасове, обумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини й громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

В Указі Президента України про введення воєнного стану зазначають: 1) обґрунтування необхідності введення воєнного стану; 2) межі території, на якій його вводять, час введення та строк, на який його вводять; 3) завдання військового командування, органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо запровадження й здійснення заходів правового режиму воєнного стану; 4) вичерпний перелік конституційних прав і свобод людини й громадянина, які тимчасово обмежуються в зв'язку з введенням воєнного стану, а також перелік тимчасових обмежень прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

В умовах воєнного стану Президент України, Верховна Рада України, органи державної влади, військове командування, Верховна Рада АРК, Рада міністрів АРК, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи й організації здійснюють повноваження, надані їм Конституцією та законами України, і забезпечують виконання відповідних заходів.

Президент України як Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України в умовах воєнного стану здійснює керівництво стратегічним плануванням Збройних Сил України та інших військових формувань, запровадженням і здійсненням заходів такого правового режиму через Генеральний штаб Збройних Сил України. В період воєнного стану не можуть бути припинені повноваження Верховної Ради України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Верховної Ради АРК, центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також судів, органів прокуратури України, органів дізнання й слідства. Верховна Рада України працює в сесійному режимі.

У місцевостях, де ведуться бойові дії, запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану покладають безпосередньо на військове командування. Всі органи державної влади, АРК та органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, об'єднання громадян, а також самі громадяни зобов'язані сприяти військовому командуванню в запровадженні та здійсненні заходів правового режиму воєнного стану на відповідній території.

Крім заходів, що застосовують під час надзвичайного стану, при воєнному стані вживають таких заходів: запровадження трудової повинності для працездатного населення, не залученого до роботи в оборонній сфері та сфері її життєзабезпечення й не заброньованого за підприємствами, установами й організаціями на період мобілізації та воєнного часу, з метою залучення до виконання робіт, які мають оборонний характер, тощо; використання потужності й трудових ресурсів підприємств, установ і організацій усіх форм власності для потреб оборони та ін. Значно жорсткішими стають санкції, що накладають на порушників такого режиму. Порушення вимог або невиконання заходів надзвичайних режимів тягнуть за собою відповідальність, установлену законом.