Екологічне право України

Організаційні функції управління у сфері природокористування та охорони довкілля

Функція просторово-територіального устрою об'єктів природи являє собою діяльність уповноважених державних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, спрямовану на проведення робіт по організації використання, відтворення, охорони та захисту природних ресурсів, створення сприятливих екологічних умов для життя і здоров'я населення, розвитку природного середовища.

Термін «просторово-територіальний устрій об'єктів природи» використовується як узагальнююче поняття, до складу якого необхідно віднести: землеустрій, лісовпорядкування, індивідуалізацію надр, водних об'єктів та інших природних ресурсів.

Землеустрій становить собою сукупність соціально-економічних та екологічних заходів, спрямованих на регулювання земельних відносин та раціональної організації території адміністративних утворень, суб'єктів господарювання, що здійснюються під впливом суспільно-виробничих відносин і розвитку продуктивних сил (ст. 181 ЗК України).

Відповідно до ст. 184 ЗК України землеустрій передбачає: встановлення (відновлення) на місцевості меж адміністративно-територіальних утворень, землеволодінь і землекористувань; розробку загальнодержавної і регіональної програм використання та охорони земель; складання схем землеустрою, розроблення техніко-економічних обгрунтувань використання та охорони земель відповідних адміністративно-територіальних утворень; обґрунтування встановлення меж територій з особливими природоохоронними, рекреаційними і заповідними режимами; складання проектів впорядкування існуючих землеволодінь і землекористувань та створення нових; складання проектів відведення земельних ділянок; встановлення в натурі (на місцевості) меж земельних ділянок; підготовку документів, що посвідчують право власності або право користування землею; складання проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозмін, упорядкування угідь, а також розроблення заходів щодо охорони земель; розроблення іншої землевпорядної документації, пов'язаної з використанням та охороною земель; здійснення авторського нагляду за виконанням проектів з використання та охорони земель.

Згідно зі ст. 8 Закону України від 22 травня 2003 р. «Про землеустрій» регулювання у сфері землеустрою здійснюють Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Кабінет Міністрів України, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, а також центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у межах повноважень, встановлених законом.

Лісовпорядкування включає систему державних заходів, спрямованих на забезпечення ефективної охорони і захисту, раціональне використання, підвищення продуктивності лісів та їх відтворення, оцінку лісових ресурсів, а також підвищення культури ведення лісового господарства.

Згідно зі ст. 93 Лісового кодексу України під час лісовпорядкування здійснюється система заходів, що пов'язані з визначенням меж і внутрішньогосподарською організацією території лісового фонду, який перебуває в користуванні постійних лісокористувачів; виконанням топографо-геодезичних робіт і спеціального картографування лісів; виявленням деревостанів, що потребують рубок, пов'язаних з веденням лісового господарства; обґрунтуванням поділу лісів на групи і віднесенням їх до категорій захисності; обчисленням розрахункової лісосіки, обсягів рубок, пов'язаних з веденням лісового господарства та обсягів використання інших видів лісових ресурсів, тощо.

Лісовпорядкування проводиться державними лісовпорядними службами Державного комітету України з лісового господарства за кошти державного бюджету і за єдиною системою. У матеріалах лісовпорядкування дається комплексна оцінка ведення лісового господарства, використання лісових ресурсів, користування земельними ділянками лісового фонду, розробляються основні положення організації та розвитку лісового господарства.

Особливістю індивідуалізації надр (просторово-територіальне впорядкування надр) є те, що воно здійснюється не планіметричними (плоскісними) вимірами, як це буває при землеустрої та лісовпорядкуванні, а шляхом просторово-геометричних (об'ємних) вимірів. Форми і розміри ділянки надр, що надаються в користування, обмежуються натурними маркшейдерськими вимірами.

Ділянка надр, що надана в користування, форми і розміри якої обмежені в результаті натурних маркшейдерських вимірів, називається гірничий відвід.

Просторово-територіальне впорядкування надр проводиться маркшейдерськими службами Державного комітету природних ресурсів України.

Індивідуалізація водних об'єктів здійснюється за допомогою їх паспортизації. Паспортизація — це сукупність державних заходів, спрямованих на упорядкування використання водних об'єктів, охорону їх від забруднення, засмічення та вичерпання, запобігання шкідливим діям вод та ліквідації їх наслідків, поліпшення стану водних об'єктів.

Паспорт джерела водного об'єкта (його акваторії) передбачає: місцезнаходження, стан, характер використання, якість води, необхідні заходи щодо упорядкування використання та охорони водного об'єкта. Індивідуалізація водних об'єктів проводиться органами Державного комітету України по водному господарству.

Функція обліку природних ресурсів являє собою діяльність уповноважених державних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, спрямовану на систематизацію відомостей стосовно правового, природного та господарського стану природних ресурсів, а також їх окремих складових частин.

Облік природних ресурсів проводиться у формі ведення природоресурсових кадастрів, а саме: земельного кадастру, обліку вод та водного кадастру, обліку і кадастру рослинного світу, обліку лісів і лісового кадастру, обліку родовищ, запасів і проявів корисних копалин та кадастру родовищ і проявів корисних копалин, кадастру тваринного світу, кадастру територій та об'єктів природно-заповідного фонду, обліку в галузі охорони атмосферного повітря.

Термін «кадастр» (реєстр) означає систематизований банк кількісних і якісних даних щодо певного об'єкта.

Відповідно до ст. 193 ЗК України державний земельний кадастр становить собою єдину державну систему земельно-кадастрових робіт, яка встановлює процедуру визнання факту виникнення або припинення права власності і права користування земельними ділянками і містить сукупність відомостей і документів про місце розташування та правовий режим цих ділянок, їх оцінку, класифікацію земель, кількісну та якісну характеристику, розподіл серед власників землі та землекористувачів.

Державний земельний кадастр включає кадастрове зонування, кадастрові зйомки, бонітування ґрунтів, економічну оцінку земель, грошову оцінку земельних ділянок, їх державну реєстрацію, а також облік кількості та якості земель.

Завданням державного обліку вод є встановлення відомостей про кількість і якість вод, а також даних про водокористування, на основі яких здійснюється розподіл води між водокористувачами та розробляються заходи щодо раціонального використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів.

Розрізняють державний облік водокористування, поверхневих вод та підземних вод.

Згідно з Порядком ведення державного водного кадастру, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 8 квітня 1996 року, державний водний кадастр являє собою систематизований звід відомостей про поверхневі, підземні, внутрішні морські води та територіальне море; обсяги, режим, якість і використання вод; водокористувачів. До водного кадастру включаються також відомості про водогосподарські об'єкти, що забезпечують використання води, очищення та скид зворотних вод (споруди для забору та транспортування води, споруди, на яких здійснюється очистка зворотних вод, тощо).

Призначенням водного кадастру є систематизація даних державного обліку вод та визначення наявних для використання водних ресурсів.

Державний облік і кадастр рослинного світу містить систему відомостей і документів про розподіл об'єктів рослинного світу між власниками і користувачами (в тому числі орендарями) земельних ділянок, кількісні та якісні характеристики народногосподарської і наукової цінності рослинних ресурсів, поділ природних рослинних угруповань на категорії, економічну оцінку технічних, кормових, лікарських, харчових та інших властивостей природних рослинних ресурсів, інші дані про рослинні природні ресурси, необхідні для забезпечення їх невиснажливого використання, відтворення й ефективної охорони.

Державний облік лісів і державний лісовий кадастр містять систему відомостей і документів про правовий режим лісового фонду, розподіл його між користувачами, якісний і кількісний стан лісового фонду, поділ лісів за групами та віднесення до категорій захисності, економічну оцінку та інші дані, необхідні для раціонального ведення лісового господарства і оцінки результатів господарської діяльності в лісовому фонді.

Завданням державного обліку лісів і лісового кадастру є організація охорони та захисту лісів, раціональне використання лісового фонду, відтворення лісів, здійснення систематичного контролю за якісними і кількісними змінами в лісовому фонді та забезпечення органів місцевого самоврядування, зацікавлених органів державної виконавчої влади, лісокористувачів відомостями про лісовий фонд.

Родовища, в тому числі техногенні, запаси і прояви корисних копалин підлягають обліку в державному кадастрі родовищ і проявів корисних копалин та державному балансі запасів корисних копалин. Державний облік родовищ запасів і проявів корисних копалин здійснюється в порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Державний кадастр родовищ і проявів корисних копалин містить відомості про кожне родовище, включене до Державного фонду родовищ корисних копалин, щодо кількості та якості запасів корисних копалин і наявних у них компонентів, гірничо-технічних, гідрогеологічних та інших умов розробки родовища та його геолого-економічну оцінку, а також відомості про кожний прояв корисних копалин.

Державний кадастр тваринного світу містить систематизовану сукупність відомостей про географічне поширення видів (груп видів) тварин, їх чисельність і стан, характеристики середовища їх перебування і сучасного господарського використання, а також інших даних, необхідних для забезпечення охорони і раціонального використання тваринного світу.

Ведення кадастру тваринного світу передбачає виконання таких кадастрових робіт: проведення експедиційних робіт (спостереження і вивчення чисельності, стану та інших характеристик тваринного світу безпосередньо у природному середовищі); аналіз даних, одержаних під час проведення експедиційних робіт, а також даних, що містяться в матеріалах державного лісовпорядкування, впорядкування мисливських угідь, державній та відомчій статистичній звітності про стан тваринного світу, чисельність і обсяги господарського використання диких тварин тощо.

Ведення кадастру тваринного світу покладено на Міністерство охорони навколишнього природного середовища.

Державний кадастр територій та об'єктів природно-заповідного фонду містить відомості про правовий статус, належність, режим, географічне положення, кількісні і якісні характеристики цих територій та об'єктів, їх природоохоронну, наукову, освітню, виховну, рекреаційну й іншу цінність.

Призначенням кадастру територій та об'єктів природно-заповідного фонду є оцінка складу та перспектив розвитку природно-заповідного фонду, стану територій та об'єктів, що входять до нього, організації їх охорони й ефективного використання, планування наукових досліджень, а також забезпечення державних органів, інших зацікавлених об'єктів відповідною інформацією, необхідною для вирішення питань соціально-економічного розвитку, розміщення продуктивних сил та в інших цілях, передбачених законодавством України.

Ведення зазначеного кадастру покладено на Державний комітет природних ресурсів України.

Державному обліку в галузі охорони атмосферного повітря підлягають: об'єкти, які справляють або можуть справити шкідливий вплив на здоров'я людей та на стан атмосферного повітря; види та обсяги забруднюючих речовин, що викидаються в атмосферне повітря; види і ступені впливу фізичних та біологічних факторів на стан атмосферного повітря.

Державний облік у галузі охорони атмосферного повітря здійснюється за єдиною системою в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Екологічне планування слід розуміти як діяльність уповноважених державних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, спрямовану на створення екологічно обгрунтованих імперативів раціонального та комплексного використання природних ресурсів, їх відтворення, а також охорони довкілля.

Екологічне планування здійснюється у таких формах: розробка планів природоохоронних заходів та розробка екологічних програм. Своїм змістом екологічні програми порівняно з планами охоплюють більш широкий спектр організаційно-управлінських, господарсько-виробничих, техніко-економічних, юридичних та інших видів діяльності, спрямованої на створення необхідних умов раціонального використання природних ресурсів, їх відтворення і охорони довкілля.

Як плани, так і програми поділяються на різні види, а саме: державні, регіональні та місцеві, територіальні та галузеві, довгострокові та поточні.

Кожному з названих видів екологічного планування притаманні характерні особливості, обумовлені формами і методами діяльності відповідних державних органів, виконавчої влади та органів місцевого самоврядування ступенем і характером їх участі в розробці, територіальністю розроблюваних планів і програм, поресурсовою спрямованістю тощо.

Згідно зі ст. 6 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» державні, міждержавні, регіональні, місцеві та інші екологічні територіальні програми розробляються з метою проведення ефективної і цілеспрямованої діяльності держави з організації та координації заходів по охороні довкілля, забезпеченню екологічної безпеки, раціональному використанню природних ресурсів.

У поресурсовому екологічному законодавстві теж передбачена необхідність розробки обґрунтованих імперативів раціонального використання, відтворення та захисту природних ресурсів і охорони довкілля.

Безпосередньо виконання зазначених планів та програм покладено на широке коло суб'єктів екологічного права. Це обумовлено не тільки видовою різноманітністю форм екологічного планування, його поресурсовою спрямованістю, а й практикою екологічного планування, що склалася. Так, на промислових та інших підприємствах планування здійснюють спеціальні підрозділи з охорони природи, а там, де вони не створені, — відділи капітального будівництва, техніки безпеки, головного механіка, головного енергетика тощо. Практиці відомі випадки, коли розробка проектів екологічного планування покладалася на представників громадськості, спеціально створені для цього комісії органів місцевого самоврядування.

Проекти регіональних та територіальних планів та програм розробляються обласними радами за участю обласних управлінь Мінприроди України, а державних планів та програм — Кабінетом Міністрів України за участю Мінприроди України, інших міністерств і відомств, що виконують функції управління в галузі екології. Розробка міждержавних екологічних програм виконується за угодами, які укладаються центральними органами виконавчої влади України від імені держави з державними інституціями інших країн.

Затвердження відповідних проектів екологічного планування віднесемо до компетенції органів місцевого самоврядування, Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Верховної Ради України.

Екологічне прогнозування — це урегульована екологічним законодавством діяльність спеціально уповноважених суб'єктів права, спрямована на підготовку та проведення екологічних прогнозів у галузі використання та відтворення природних ресурсів та забезпечення сприятливого стану навколишнього природного середовища й екологічної безпеки.

Екологічне прогнозування поділяється на короткострокове (до 5 років) та довгострокове (до 25 років). Як зазначено в ч. 4 ст. 22 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», спеціально уповноважені державні органи разом з відповідними науковими установами забезпечують організацію короткострокового та довгострокового прогнозування змін навколишнього природного середовища. Зазначені зміни повинні ураховуватися при розробці та виконанні програм і заходів по економічному та соціальному розвитку держави, в тому числі по охороні навколишнього природного середовища, використанню та відновленню природних ресурсів та забезпеченню екологічної безпеки.

Розподіл та перерозподіл природних ресурсів як функція управління здійснюється у формі передачі природних ресурсів у власність чи наданні у користування або вилученні (викупу) природних ресурсів із власності чи користування. Розрізняють такі різновиди зазначеної функції: передача земель у власність і надання їх у користування та припинення права власності або користування землею; надання водних об'єктів у спеціальне користування та припинення права спеціального водокористування; надання лісових ресурсів у спеціальне користування та припинення права спеціального лісокористування; надання надр у користування та припинення права користування надрами; надання об'єктів тваринного світу у спеціальне використання та припинення права спеціального використання об'єктів тваринного світу; створення чи проголошення територій і об'єктів природно-заповідного фонду та скасування статусу територій і об'єктів природно-заповідного фонду. Кожен із названих видів має свою специфіку, особливості яких висвітлені у розділах Особливої частини підручника.