Екологічне право України

Загальна характеристика економіко-правового механізму

Розвиток науково-технічного прогресу та перехід економіки країни до ринку зумовлює зростання техногенного навантаження на природу, що спричиняє у сучасних умовах негативні наслідки для довкілля. Погіршення стану навколишнього природного середовища в результаті, наприклад, забруднення його відходами виробництва знижує продуктивність сільського, лісового, рибного і мисливського господарства. Щорічні витрати економіки України від забруднення довкілля і нераціонального природокористування, за оцінками вчених, становлять від 15 до 20% її національного доходу.

Нинішній стан довкілля, як підкреслюється в Основних напрямах державної політики України в галузі охорони природного середовища, використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки можна характеризувати як кризовий. Він формувався протягом тривалого періоду і причиною його було зневаження законами розвитку і відтворення природно-ресурсного комплексу України.

Екологічна ситуація, що склалася в Україні в останній час, є результатом того, що раніше економічний розвиток країни планувався і здійснювався без належного врахування екологічних вимог і екологічних інтересів суспільства. Природоохоронні заходи були не адекватними навантаженням на довкілля, які створювалися енергетикою, промисловістю, сільським господарством, транспортом і значною мірою ігнорувалися природокористувачами та управлінськими структурами.

Розвиток суспільства на сучасному етапі настійно вимагає вироблення збалансованого підходу до вирішення не лише економічних та соціальних, а й екологічних проблем. Вирішення останніх нерозривно пов'язане з чітким визначенням місця і ролі економічних інтересів людей та їх синхронізацією з екологічними нормативами. Політика сталого розвитку повинна бути чітко спрямована на неухильне забезпечення тісного зв'язку економіки з екологічними потребами.

Важливим напрямом підвищення ефективності управлінської діяльності у сфері природокористування і охорони навколишнього середовища є узгодження економічних та екологічних інтересів підприємств, установ, організацій, суспільства в цілому та окремих індивідів. Відображаючи економічні і екологічні інтереси суспільства, держава повинна створювати необхідні і оптимальні умови для поєднання економічного розвитку з природокористуванням та охороною довкілля. Це можливо лише шляхом комбінації заходів адміністративно-правового впливу на природокористувачів та заходів економічного регулювання природокористування і охорони навколишнього природного середовища.

Донедавна державне управління охороною довкілля і природокористуванням здійснювалося адміністративними методами. Вони посідали домінуюче місце і відігравали визначальну роль у природоохоронному механізмі країни. Реалізація цих методів була перш за все пов'язана із створенням відповідних адміністративних структур, які були наділені комплексом повноважень щодо застосування заходів прямого примусу до діяльності, яка пов'язана з впливом на навколишнє середовище та використання природних ресурсів: встановлення екологічних обмежень щодо виробничої діяльності шляхом затвердження нормативів допустимих викидів, скидів забруднюючих речовин, правил складування відходів виробництва, надання дозволів на спеціальне природокористування, обмеження чи призупинення виробничої діяльності, що становила загрозу здоров'ю людей, довкіллю, тощо. Такі методи в умовах адміністративно-командної системи управління були об'єктивно необхідним засобом впливу на екологічну мотивацію поведінки суб'єктів природоохоронних відносин. Відсутність же економічних важелів і економічного стимулювання призводила до того, що природокористувачі, з одного боку, не були зацікавлені в забезпеченні комплексного і раціонального використання природних ресурсів, попередженні забруднення і належній охороні навколишнього середовища. З іншого боку, нераціональне використання природних ресурсів і забруднення довкілля природокористувачами не впливало на результати господарської діяльності цих суб'єктів.

У свій час була здійснена спроба запровадити рішучий перехід від переважно адміністративних до економічних методів управління природоохоронною діяльністю. Але практика підтвердила необхідність тісного поєднання адміністративних і економічних методів у цій сфері. Потреба в узгодженні економічних і екологічних інтересів сприяла усвідомленню необхідності доповнити механізм адміністративного регулювання екологічних відносин методами економічного впливу на діяльність, що є екологічно ризикованою. Головним завданням впровадження економічних методів в управління природоохоронною діяльністю є: забезпечення еколого-економічної узгодженості між суспільними інтересами й інтересами окремих підприємств-природокористувачів; доповнення механізмів регулювання господарської діяльності економічними елементами стимулювання, які спрямовані на досягнення певного рівня екологічної безпеки; забезпечення оптимального, раціонального використання фінансових, матеріально-технічних ресурсів, які можуть бути використані на природоохоронні цілі. Економічні і адміністративні методи не можна протиставляти, вони тісно пов'язані між собою і взаємно доповнюють один одного. Адміністративні методи встановлюються адміністративним законодавством, а економічні — екологічним, а також природоохоронними нормами, що містяться в інших галузях законодавства — цивільному, трудовому, аграрному та ін. Характерною особливістю адміністративних методів впливу на природокористувачів є те, що вони ґрунтуються на адміністративних приписах, виконання яких забезпечується примусовою силою держави. У сучасних умовах вони теж є об'єктивно необхідними засобами впливу на екологічну мотивацію природокористувачів. Економічні ж методи спонукають до необхідної поведінки, яка ґрунтується на майновому (економічному) інтересі, вигоді, на матеріальній зацікавленості носія екологічних прав у досягненні реальної цілі.

Поєднання адміністративних і економічних методів забезпечення охорони довкілля та раціонального природокористування — основний напрям оптимізації економіко-правового механізму в зазначеній сфері.

Сукупність передбачених законодавством економічних заходів, що забезпечують охорону навколишнього середовища і раціональне природокористування, складає економічний механізм. Основними елементами цього механізму згідно із Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 41) виступають: визначення джерел фінансування заходів щодо охорони навколишнього природного середовища; встановлення лімітів використання природних ресурсів, викидів і скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище та розміщення відходів; встановлення нормативів плати і розмірів платежів за використання природних ресурсів, викиди і скиди забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, розміщення відходів та інші види шкідливого впливу; надання підприємствам, установам і організаціям, а також громадянам податкових, кредитних та інших пільг при впровадженні ними маловідхідних, енерго- і ресурсозберігаючих технологій та нетрадиційних видів енергії; здійснення інших ефективних заходів щодо охорони навколишнього природного середовища. Що ж стосується відшкодування в установленому порядку збитків, завданих порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, яке назване в ст. 41 Закону серед економічних заходів забезпечення охорони навколишнього природного середовища, то віднесення його до економічного механізму є дискусійним. Таке відшкодування здійснюється в порядку застосування майнової відповідальності.

У складі економіко-правового механізму поєднуються як власне економічні регулятори, так і правові чинники. Він передбачає організаційно-правову, інституційну, функціональну та економічну (ресурсну) сторони.

Економічний механізм, включений до системи правового регулювання екологічних відносин, виконує ряд важливих функцій. Він спрямований у першу чергу на економічне забезпечення природокористування і охорони довкілля. Це одна з його головних функцій, яка реалізується шляхом послідовного здійснення всіх необхідних заходів, що входять до складу економічного механізму.

Самостійне значення має стимулююча функція економіко-правового механізму. Вона полягає в створенні умов економічної зацікавленості підприємств та інших природокористувачів у виконанні адресованих їм вимог екологічного законодавства. Ця функція здійснюється відповідно до ст. 48 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» шляхом надання пільг при оподаткуванні підприємств, установ, організацій і громадян при реалізації ними заходів щодо раціонального використання природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища, переході на маловідхідні і безвідхідні ресурсо- і енергозберігаючі технології, організації виробництва і впровадженні очисного обладнання й устаткування для утилізації забруднюючих речовин, переробки відходів, а також приладів контролю за станом навколишнього природного середовища та джерелами викидів і скидів, забруднюючих речовин, виконанні інших заходів, спрямованих на поліпшення охорони навколишнього природного середовища; надання на пільгових умовах короткострокових і довгострокових позичок для реалізації заходів щодо забезпечення раціонального використання природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища; встановлення підвищених норм амортизації основних виробничих природоохоронних фондів; звільнення від оподаткування фондів охорони навколишнього природного середовища; надання можливості отримання природних ресурсів під заставу тощо.

До складу економіко-правового механізму входять як постійно діючі правові інститути, без яких він не може нормально функціонувати, так і нові, виникнення яких пов'язане з переходом до ринкових відносин у сучасних умовах. До інститутів першої групи належать пільги по кредитуванню, оподаткуванню, звільнення від оподаткування, встановлення зборів та ін. У той же час з'являються нові економічні стимули: екологічне страхування, введення заохочувальних цін на екологічно чисту продукцію, екологічний аудит та ін.

Економіко-правовий механізм регулювання охорони навколишнього природного середовища складається з різноманітних засобів впливу на економічні інтереси суб'єктів природоохоронних відносин з метою стимулювання впровадження і реалізації ефективних екотехнологічних та інших заходів, необхідних для підвищення рівня екологічної безпеки в країні.

Заходи правового забезпечення економічного механізму охорони довкілля за своєю юридичною природою різні. Це можуть бути заходи як адміністративного, так і цивільно-правового характеру. Але всі вони спрямовані на стимулювання фінансової зацікавленості суб'єктів господарської діяльності.

Зрозуміло, що запровадження системи економічних засобів забезпечення дотримання екологічних вимог у процесі господарської діяльності ще не дає гарантії їх дотримання. Тому слід розраховувати тільки на комплексне економіко-правове забезпечення реалізації екологічної функції держави, в якій повинні поєднуватися економічні важелі з управлінськими та використовувався б інститут юридичної відповідальності.

Головними складовими елементами економіко-правового механізму природокористування виступають: збір за спеціальне використання природних ресурсів; збір за забруднення навколишнього природного середовища та інші види шкідливого впливу на довкілля; система фінансування і кредитування природоохоронних заходів (державний, республіканський — Автономної Республіки Крим) і місцеві бюджети, природоохоронні фонди, банки, кошти підприємств, іноземні надходження та інвестиції тощо); екологізація податкової і цінової систем; підтримка становлення і розвитку екоіндустрії та ін.

Закріплені чинним законодавством, а також потенційно можливі заходи економічного регулювання відносин у галузі екології можна підрозділити на декілька груп: економічні санкції, економічні стимули і економічні гарантії.

Основу економічних санкцій становлять заходи фінансового характеру, які інколи в юридичній літературі називають економічною відповідальністю, наприклад, за забруднення оточуючого середовища. Такі платежі за своєю юридичною природою мають податковий характер.

До економічних стимулів необхідно віднести податкові, кредитні та інші пільги.

Економічні гарантії — це заходи, які дозволяють створити адекватні фінансові умови в сфері охорони довкілля. До їх числа належать екологічне страхування, екологічний аудит тощо.